国土空间规划体系的建立反映了中国经济进入新常态背景下国家治理逻辑的转变，城镇发展从追求高速扩张发展转为追求高质量发展，城镇化模式也由增量时代转向存量时代。
由于过去城市的无序扩张，导致土地利用低效、粗放，透支了城乡未来的发展空间，对粮食安全和生态环境造成了巨大压力，以至在本轮国土空间规划中出现增量城乡建设用地指标紧张，甚至面临无地可用的局面。因此，如何盘活存量建设用地，是保障城乡发展空间的关键所在。
本文是在即墨区国土空间总体规划工作过程中，通过对存量建设用地整理，对城镇开发边界反馈优化的实践探索，以金口镇为例介绍工作中面临的问题和工作思路，以供学术探讨。
现阶段城镇开发边界划定工作面临的困境
1“三调”等基础数据尚未定稿，规划底数存在调整的可能本次国土空间规划明确规定以“三调”为底图和底数，但目前“三调”数据仍为阶段性成果，从现有数据来看，一方面存在部分图斑调查有误的现象，仍需修正；另一方面“三调”分类与国土空间规划分类不能一一对应，存在“一对多”和“多对一”情况，需进行调研明确和转换；最终的规划底数可能调整。
2增量城乡建设用地指标尚未下达，发展规模暂未明确青岛市国土空间总体规划采用“市-区上下联动”的工作方式，即墨区级规划与青岛市级规划同步开展工作。目前即墨区城镇开发边界基于严控总量、客观规律和发展诉求等不同的目标导向进行了探索和试划，已形成了多版方案。但由于建设用地指标为自上而下传导，而国家、省、市等层面均未明确控制指标，因此即墨区的建设用地规模也尚难敲定。
3相关规范和技术标准尚未出台，部分核心问题存在争议目前已有的编制规程、技术指南等大多为征求意见稿，最终发生变动的可能性较大。此外，一些核心问题未有明确规定。例如，位于城市内部的基本农田位置可否改变，耕地保有量可否核减等问题，目前还存在较大争议。
应对困境的主要工作思路
面对诸多不确定的客观现实，聚焦现阶段能做的事情，夯实基础，以应对形势的不同变化，是现阶段工作的重要思路。
1尊重事实，对三调数据进行转换和校正，形成较为准确的底图底数在最新“三调”成果的基础上，综合遥感影像、“一张底图”阶段成果、原有总规、控规现状图等资料，结合现状调研，对“三调”成果进行转换。“三调”地类与“国土空间规划用途分类”一对多的情况，需对地块进行切分重新赋予性质；对三调有误的情况，结合实际情况予以修正；最终形成较为准确的底图和底数。（图1）
图1金口镇三调数据转换和修正示意图（注：图片为研究示意方案，不作为行政管理依据）2在增量指标尚未明确之前，聚焦存量建设用地研究本文所研究的存量建设用地，主要指具有再开发潜力的城乡建设用地，包含村庄居民点用地、零散城乡建设用地和批而未用土地。以“增存并举，盘活存量、用好流量”为思路，通过对低效、闲置、零散的存量建设用地“减量”，为城乡发展腾挪流量指标，将其投放至城镇集中建设区，以实现建设用地的提质增效和集约节约利用。当未来增量建设用地指标下达后，再结合城乡发展总体格局，将其投放至重点发展区。
3构建数据库框架体系，对既有数据进行规范化入库管理，动态更新树立数据库思维，建立基础数据库总体架构，将已有数据按既定规则规范化入库管理（图2）。现阶段对村庄居民点用地、零散城乡建设用地和批而未用土地按既定的数据库标准逐一录入相关属性内容，并给出规划建议，夯实基础，动态更新，通过做实过程应对将来结果的变化。
图2即墨区国土空间基础数据库总体架构金口镇城镇开发边界优化的实践探索
1整理存量建设用地，腾挪流量指标以现阶段初划的城镇开发边界为基础，聚焦城镇开发边界外区域，进行存量建设用地的整理。通过城镇边界外存量建设用地的“减量”，把节约出的建设用地指标转移到边界内，进行更为高效的土地开发利用。
（1）村庄居民点用地
随着乡村人口大量涌入城镇，村庄居民点均出现了不同程度的空心化现象，部分村庄走向衰退已成大势所趋。在存量建设用地整理过程中，村庄居民点用地为“减量化”的主要部分。结合村庄布局规划，将村庄分为拆迁撤并类、存续发展类、集聚发展类、特色保护类和城郊融合类。其中拆迁撤并类村庄居民点以腾退为主；城郊融合和存续发展类村庄为部分腾退，腾退规模结合村庄调研和村庄规划确定；其余两类以存量发展为主。对每个村庄在数据库中明确其类型、规划面积、腾退面积等指标。（表1）表1村庄居民点用地数据库内容
（2）边界外零散城乡建设用地
从现状情况来看，边界外零散城乡建设用地主要为宅基地、工业及仓储用地、公共设施用地等。其中零散的宅基地多为具有临时居住属性的农业生产配套建筑，此类情况应对“三调”予以修正；零散工业及仓储用地利用效率普遍较低，这两类用地在规划中以减量腾退为主；零散的公共设施主要为镇村学校，部分已被撤并，仍在使用的建设标准也相对较低，此类用地在规划中部分腾退，部分提质改造。（表2）
表2边界外零散城乡建设用地数据库内容
（3）批而未用土地
首先对批而未用土地对照批文进行逐一梳理测绘，形成矢量文件并将相关信息录入数据库（表3）。结合批而未用土地情况进行逐块落实，并给出规划建议。对于符合城镇发展格局并具备实施条件的，应予以落实；对于不符合城镇发展需要、并长期闲置未用的，在本次规划中应予以指标收回，重新规划。
表3批而未用土地数据库内容
2优化城镇开发边界，形成全域用地布局概念方案经过用地整理，金口镇初步测算可实现2.7平方公里城乡建设用地流量指标，在规划中，将其中1.93平方公里建设用地指标可投放在集中建设区，另外0.77平方公里建设用地指标作为预留的点状供地指标（按现状城乡建设用地的5%确定），为规划实施预留有弹性。在此基础上，结合整体空间格局和意向建设项目情况，对城镇开发边界进行优化细化，并形成全域用地布局概念方案（图3、图4）。
图3金口镇城镇开发边界优化方案示意图
（注：图片为研究示意方案，不作为行政管理依据）
图4金口镇全域用地布局概念方案示意图
（注：图片为研究示意方案，不作为行政管理依据）结语
向“存量”要“增量”，是存量发展时代实现城乡发展空间保障的重要手段，本文是在国土空间规划诸多规则尚未定论的背景下，以金口镇为例提出了现阶段城镇开发边界优化的工作思路，由于项目整体也处于探索和试点阶段，研究的结论也不免有疏漏之处，而城镇开发边界的划定工作更是涉及规模确定、空间格局、建设项目、三线协调等多重因素，尚需在未来的工作中进一步研究和完善。
感谢青岛市城市规划设计研究院宋军理事长对本文给予的指导和帮助！感谢项目组成员周兆强、宋凱林在数据处理、图纸绘制上提供的支持！
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